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论审计制约权力的局限性

日期:2019-09-24 06:38:29

  摘要: 加强对权力的监督和制约是党的十六大对国家审计工作的新要求,也是推动我国政治文明建设的重大举措。本文结合近期审计“风暴”中暴露出的一些问题,分析国家审计在权力监督与制约中的作用,阐述国家审计制约权力的局限性。

  加强对权力的监督和制约是党的十六大对国家审计工作的新要求。十六届三中全会和中央纪委第三次全会进一步提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2004年年初,中共中央颁布《党内监督条例》和《党纪处分条例》,党内述职述廉等新措施也正在走向制度化。同年,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,要求在10年内建设起“法治政府”。2004年7月1日实施的《行政许可法》规范了行政机关的工作;而此前的官员“问责制”已经令多名高官落马,反腐败越来越深入。2004年6月23日审计署李金华审计长向全国人大常委会提交的审计工作报告,再次掀起审计“风暴”,一些省审计厅也陆续向省人大常委会提交审计工作报告。近日,中共中央颁布了反腐倡廉制度化指南。一切迹象表明,中国正在加快民主和政治文明建设,在打击腐败、制约权力方面频出重拳。一些人认为,在新中国的历史上,全面揭露政府部门问题的,审计是第一家。但审计“风暴”之后,也暴露出一些问题。本文拟结合审计“风暴”探讨国家审计制约权力的局限性。

  一、国家审计-一种权力监督制衡观

  公共权力是公共资源配置和公共资源产权变更的能力。公共权力是一种权力束,它包括行政权和公营企事业单位的经营权。行政权具体包括经济决策权、财政分配权、税收征管权、行政审批权、行政处罚权、资产管理权、资金使用权等,行政权由政府行政机关掌握。

  公共权力实质上是一种受托公共资源责任。有权必有责,有责必有权。我国实行的是人民代表大会制度,一切权力属于人民,然而,人民直接行使公共权力,交易成本太高,将权力委托给其选举产生的政府是一种明智的选择。

  同时与行使权力相关的公共资源(包括财政预算资金、国有资本、森林、土地、矿产、海洋等生态资源)同样授权政府使用,这样公共受托资源责任就产生了。这些责任包括公共资源财务责任、管理责任和报告责任。这样,公共资源所有权与使用权发生分离,权力人(政府官员或公营企事业单位领导)在使用管理这些资源时可能会滥用权力导致资源的损失或不恰当使用,这样就需要鉴证监督责任的履行情况,有两种途径,一是由人民或人民代表大会来鉴证和监督;二是由具有专业能力和执业标准的独立的经济监督机构来鉴证和监督。前者交易成本太大。经过社会发展和历史选择,现在这一责任由国家审计机关承担。

  公共权力的具体权力人是政府官员和公营企事业单位领导人,这些权力人同样具有人性的弱点,具有经济人特征:自私、个人理性、有机会主义倾向;同时由于权力的扩张性和腐蚀性,很容易造成权力异化,如权力商品化、权力私有化、权力资本化、权力血亲化和权力特殊化,导致权力腐败。权力腐败往往是权力人利用权力谋取私人利益;公共利益和私人利益此消彼长,抑制了个人权力,就抑制了私人利益,保护了公共利益即所有者(人民)的利益。而权力的运行离不开资金运转,权力腐败大多与经济问题有关。当前社会花钱办事有四种类型:花自己的钱办自己的事,既讲节约又讲效果;花自己的钱办别人的事,只讲节约不讲效果;花别人的钱办自己的事,只讲效果不讲节约;花别人的钱办别人的事,既不讲节约,又不讲效果。一些政府官员利用手中的权力大搞形象工程、政绩工程属于第四种类型。国家审计机关作为专司经济监督的行政部门通过审计检查权揭露权力腐败,通过审计建议权提出处理措施和改进建议,威慑权力人,完善权力运行机制;通过审计结果报告权和审计结果公布权使得权力人清楚所有者知道了他们的情况,从而发挥公众监督和舆论监督的作用,提高公民权力的保护意识。

  国家审计对经济问题的审计过程也是对权力在经济领域错用、滥用和权力腐败的确认和纠正过程。国家审计通过以权制权和以民制权达到监督权力的目的。

  如此看来,国家审计是所有者(人民)监督政府权力运行的工具,在权力运行机制中发挥着重大作用,有利于推动民主政治的发展。

  二、我国国家审计具有对权力进行监督和制约的职能

  (一)我国审计机关具有对权力的监督和制约职能

  我国宪法第91条、审计法第2条和第6条规定审计机关具有经济监督的职能,另外《审计法》和《审计法实施条例》规定了审计机关的15项权力,包括:要求报送资料权、调查取证权、审计检查权、制止权、采取取证措施权、账册资料封存权、通知暂停拨付权、责令暂停支付权、申请保全措施权、申请强制执行权、建议行政处分权、建议纠正权、处理处罚权、审计结果报告和公布权。其中审计检查权、审计结果报告权和公布权是审计机关的基本权力,这些权力在国家审计监督和制约权力中发挥重要作用。

  我国《宪法》、《审计法》和《审计法实施条例》对我国国家审计的职能、权力做了规定,即审计具有经济监督的职能。审计的直接对象是经济活动,是事,而事又与人、与权力有着天然的关系。国家审计监督正是在这种天然关系的基础上,实现了其对权力的监督与制约。从另一方面来说,腐败归根到底都是资金的使用问题。要从源头上杜绝权力腐败,就必须对公共资源的使用情况进行监督,国家审计具有对国家财政、财务收支和其他公共资源使用情况监督的职能,公共资源的使用者是政府官员,是人利用权力对资源进行违法运作,权力运用体现了公共资源的再分配。因此,审计对公共资源的监督,就是对人的监督,对权力的监督。

  (二)审计监督与其他权力监督渠道的关系

  在我国,对权力监督的渠道主要包括:政党监督,包括共产党自我纪律监督和民主党派的监督;人大监督,作为权力机关,其监督主要体现在立法监督权、预算监督权和政府官员任命权;司法监督,主要指法院和检察院依法律授权对权力人的违法行为进行检察、审判;行政内部监督,包括审计和财政、税收、工商、监察等业务监督部门;公民(民主)监督,依宪法规定,公民对国家工作人员有提出批评和建议权,对其违法行为有申述、控告和检举的权力;舆论监督包括新闻机构和广播、电视、报刊、网络等新闻媒体的监督等。这些权力监督机构体现在最高层次上主要指中纪委、全国人大、最高人民法院、最高人民检察院及国务院下属的审计署、监察部、财政部、国家税务总局等部委。

  与政府下属的其他权力监督部门不同的是,其他部门的权力监督是源于专业经济管理而派生出的职能,其赖以生存的主体是权力的行使者。它们对专业经济活动运行过程的监督,是对专业经济活动权利的维护。专业经济监督重点是结合本部门的管理业务,对本系统下级单位的监督检查。而国家审计没有经济管理职能,地位超脱,其本质是对权力的制约和监督,尤其是对财权的制约和监督,具体就是对公共资金的筹集权、分配权、使用权的制约和监督。我国国家审计在各专业部门的专业经济监督基础上进行独立审计监督,其独立性强于其他任何一种专业经济监督,它有专门的操作程序和执业规范,由专门的法律《审计法》对审计的全过程进行监督,审计对象具有综合经济性。所以审计是源于监督而又高于其他经济监督的监督。

  我国国家审计机关列在国家行政机关序列,具有明显的行政机关性质。审计机构不是直接以权力制约权力,国家审计制约权力离不开其他监督机构。国家审计主要是在运用审计权力获取经济信息的基础上客观公正地形成审计信息提供给人大、政协、纪检、监察、司法、组织人事部门,通过这些部门来实现对权力的监督和制约。对公共部门经济活动或权力人的监督,审计部门仅仅起到“探雷”的作用,还必须有纪检监察部门的“排雷”行动跟进;同时,司法、组织、人事部门必须对“埋雷”者进行责任追究。

  (三)从审计“风暴”看国家审计对权力的监督和制约

  1.审计“风暴”的由来

  近日,审计“风暴”成为媒体出现频率较高的词语之一。2003年6月25日李金华审计长向全国人大常委会提交审计工作报告后,大众开始关注国家审计,有媒体称审计机关掀起了审计“风暴”。2004年6月23日,李金华审计长的审计工作报告再度掀起审计“风暴”,这次好像更猛更烈。从严格意义上讲,审计“风暴”一词并不妥帖,既然是 “风暴”,就是偶然的,非长久的,而审计工作年年搞,审计工作报告年年提交。之所以称审计“风暴”,笔者认为,一是李金华审计长打破了中国传统的“官官相护”的官场潜规则,毫不留情地揭了一些部委的短;且揭露的问题的确触目惊心;二是审计公告制度产生强大威力。

  舆论尤其是网络媒体的及时性、全面性宣传是前所未有的;三是公民纳税意识增强后,维权意识也在增强,开始关注公共资金的使用效益。人们难以相信,本来肩负着国家重要使命的一些部委和地方政府,为了小集体利益竟然监守自盗,弄虚作假,致使国家财产大量流失。审计“风暴”后绩效审计会深入民心,将推动我国绩效审计理论和实务的发展。

  2.通过审计检查权来威慑权力人的权力运用

  审计机关依法享有审计检查权,由于其具有专业性和高层次性,有强大发现能力的审计机构可以威慑那些欲向公共利益伸手的潜在腐败分子;从审计行为论的角度观察,审计能够影响权力人的行为,只要被审单位头上常悬审计之剑,被审单位领导人的权力滥用的几率就会下降,他们的机会主义行为会有所收敛。

  3.通过审计报告权和公布权唤醒公众的权利保护意识来制约权力

  审计结果向人大报告,体现了审计的双向服务功能,有利于促进人大加强对权力的监督;阳光是最好的防腐剂,人们注意到,审计署3年来报告的透明度越来越高:2002年的审计报告有30页,但点名的案件只有1宗;2003年的报告减到16页,但曝光内容大大增加;2004一年的审计报告省略了惯有的综合统计说明,篇幅1.2万字,大批案件被曝光,10多个部委被点名,透明度进一步增强。另外,审计署借“审计风暴”之东风,近日又加快了审计结果公告的力度, 仅2004年6月和7月就发布了涉及支农资金、基础教育经费和基础建设国债项目资金使用情况的三个审计结果公告;9月份公布了关于税收征管情况的审计调查结果;11月份又发布了3个审计结果公告。

  按照信息不对称理论,人民和权力人就权力运用存在着信息不对称。如果这种信息不对称持续存在或严重恶化,由于双方追求的目标不一致,就会导致纳税人偷税抗税,而政府会横征暴敛,社会矛盾会进一步激化。为防止这种情况的发生,权力人会适当公布其权力运用情况,也就是资源使用情况,但公众可能看不懂,这样就需要审计这个专职监督机构来审查,并公布大家都看得懂的结果。如果审计机关不公布,信息不对称继续存在,审计的功能就不复存在了。“审计风暴”是由审计机关依法公示审计结果引起的,应称之为审计报告“风暴”。它为当前的政务公开工作找到了一个新的突破口。有专家认为,如果我们能借此机会,打破权力暗箱运行、问题内部解决的官场陈规,把公开、透明变成政府工作的制度和惯例,那么必将大大推动我国依法行政的进程,减少权力的滥用。审计结果公布后如果司法监督跟进,会对权力人起到杀一儆百的作用。舆论的宣传会激发公众的参政议政的意识,造成“老鼠过街人人喊打”的氛围,大大震慑权力人对权力的滥用。

  4.审计建议权有利于政府部门加快制度建设,防范权力腐败

  国家审计既具有批判性,又具有建设性,审计就像保健医生,既查病情,又开方子,提出的建议往往有利于被审单位强化制度建设,加强内控,改善政府治理效率,堵塞权力腐败的空子。另外,审计结果公布后,针对出现的问题,一些学者针对审计机关的建议也会提出相关对策。

  一旦这些对策制度化,就可以改善权力运行机制。如审计暴露出预算编制权过于分散,预算决策权过于集中,预算报告过于笼统等问题,一些学者纷纷提出建议,从而推动预算制度改革。制度越完善,权力运行机制越合理。

  5.审计提供的多维信息为其他部门对权力的监督提供了方便

  国家审计提供的信息是翔实的,是揭露性的。它可以为纪检、监察、司法部门提供介入引导性信息;可以为领导干部考核提供经济责任鉴证信息;可以为政府提供强化政府治理的信息;可以为人大监督提供报告性信息。这些信息,是监督部门行使监督权不可或缺的信息,它降低了监督主体和权力使用者的信息不对称程度。审计和这些监督部门共同铸就了合理的权力运行机制。当然,离开这些监督部门的合作,也就谈不上审计对权力的制约。

  三、国家审计对权力监督和制约是有限的-来自审计“风暴”的证据

  审计对权力的监督和制约不是万能的,审计对权力的制约仅仅局限于与财政财务收支有关的经济决策权、行政权和监控权。由于当前政府运行机制、审计体制等各方面的原因,我们不能过分夸大审计在权力监督中的作用,否则会导致审计期望差距,产生更大的审计风险。

  (一)现行的审计体制-一个不可回避的制度缺憾

  在建立国家审计体制的初期,我国选择了隶属于国务院的行政型审计模式。这种审计体制的特点为:一是审计机构作为政府的一个部门,或是属于某一个政府行政机构。二是可以将更多的精力投入到对政府财政工作的检查之中。三是行政型审计机构的独立性往往在宪法或有关法律中予以明确规定,所以对一般的被审计单位而言,这种审计体制仍有一定的独立性,但其独立性不如立法型和司法型体制强。随着我国市场经济的逐步完善,行政型审计体制的弊端越来越多地暴露出来。在行政型审计体制下,国家审计机关作为政府的一个部门,没有司法职能和司法权力,对审计结果的处理只能移交相应的检察或司法部门。没有审计结果的行政处分、刑事处罚权意味着不能对审出的任何重大问题进行处理。在实际操作中,往往是审出了问题也已交给相应的处理部门,但最后却是不了了之,结果自然是审计部门“得罪”了人却没能为国家赢得任何利益,还会打击审计人员的积极性。同时在具有“内部审计”色彩的行政型审计体制下,审计机关作为执行机关的组成部分去监督执行机关自身,力度必定会受到一定的影响。特别是政府某些活动有悖于法律或在行政活动中存在短期行为,或者发生区域利益、部门单位利益冲突时,尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”,没有独立性,客观、公正地进行审计监督便无从谈起,审计重要作用的发挥则属奢望。当人事和财权仰赖于地方政府而又要对其进行监督,制约其手中权力的时候,审计的独立性和监督的效果不免打折扣。地方审计机关,特别是基层审计机关经常容易遇到“以权力压审计”的情况。在一些地方,一个问题涉及政府或市长、县长,弄不好就不了了之。

  地方审计要动真格的,难免出现“自打嘴巴”局面。

  无论是有些地方的突击作业,还是有些地方的按兵不动,都表明审计“风暴”只是“上面”的风暴,“审计阳光”还不能照到更多的角落。中央对审计署最大的支持是不干预, 而地方审计机关就没这么幸运了。审计界人士指出,地方在专项资金使用中的问题肯定比中央部委更严重,只是没有哪个省、市肯抖搂出来。审计机关属地方政府领导,很难监督地方的最高行政长官。道理很简单,刀刃砍不着刀把,自己不可能监督好自己。

  (二)现行的审计报告制度使审计缺乏权力的“后台”

  我国实行的是人民代表大会制度,最高的权力机关是全国人民代表大会。目前国家审计同时为政府和人大服务。我国的人大和政府都重视审计监督工作,双方对审计的要求在总的原则上是相同的,但两者对审计监督的定位却有着显着的区别。政府要求的审计是内部审计,通过审计来检查和发现政府各部门和企事业单位在预算执行、资金管理与运用中存在的问题,以此来了解问题和掌握情况,以便更有效地进行行政控制和管理。人大要求的审计是外部审计,通过审计监督来了解和监察政府在财政预算的行政管理过程中的情况和所存在的问题,用以全面评价政府对人大所承担的受托经济责任的履行情况。

  按照《审计机关公布审计结果准则》的规定“审计机关向社会公布审计结果,必须经审计机关主要负责人批准;涉及重大事项的,应当报经本级人民政府同意。”按照《审计署审计结果公告试行办法》的规定“中央预算执行情况和其他财政收支的审计结果需要公告的,必须经过国务院批准同意;向国务院呈报的重要审计事项的审计结果需要公告的,应当在呈送的报告中向国务院说明,国务院在一定期限内无不同意见的,才能公告”。这样,审计结果的公告权并不是完全在审计部门。

  审计机关作为政府一个职能部门,按照规定,每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告,这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。但在审计机关将审计结果汇报给人大前,审计结果已经报告给政府并已经通过了政府的“审计”,提交人大的审计报告已是审计的第二手资料,是通过政府先过目和修改后的东西。由于审计实际上并没有实质性地涉及政府及政府首长的财政责任和行为,许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖,就是对预算执行中发现的一些问题,也难以对外都披露。由于“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前经政府的把关,许多披露的问题属“自我检查”, 故问题披露的深度和解决问题的力度是有限的。虽然有些地方人大也要求审计直接报告,但审计对报告的内容也是有选择的。一些没有先给政府通报的问题是难以直接披露的。这样对审计机关来说,尽管它拥有监督资源,但却因缺乏权力“后台”而难以发挥资源的最大效应,很多问题往往已经发现却无法报告给人大,没有引起足够的重视,更谈不上解决这些问题。在地方这种情况尤其严重。

  (三)审计经费的来源得不到保障使审计监督无法正常开展

  审计机关履行职责所必需的经费保证,是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。《审计法》规定,审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算,由本级人民政府予以保证。

  但实际上,审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证,特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出。越是贫困的地方,权力越可能被滥用,审计经费越得不到保证。这既影响了审计工作的正常开展,又影响审计对权力的制约,造成恶性循环。

  经费不足制约了依法审计的力度,降低了审计质量,制约了审计工作的效率,制约了审计信息化建设和审计人员教育培训的力度、限制了人才的引进和补充,加大了审计机关推行“八不准”的难度。

  无论是按照世界各国的通行做法,还是从我国审计工作的发展趋势来看,今后审计工作的重点是监督国家财政支出及其效益。很显然,审计机关与财政部门是监督与被监督的关系。但目前我国审计机关的经费又由同级财政部门审批,两者关系明显不顺,审计工作不可避免地会受到制约,客观上势必会影响审计机关对政府财权的监督力度。

  (四)传统文化的影响使审计对权力的制约可能孤掌难鸣

  权力腐败与我国传统文化密切相关。我国深受儒家文化的影响,儒学宣传礼治与社会等级,我国素有“学而优则仕”的传统,崇尚“官本位”。①人们热衷权力,尊重权力,敬畏权力。“权力至上”思想严重,传统文化中缺乏法制思想,因此往往有法不依,执法不严,法律对权力监督弱化。另外,我国传统文化中,道教和佛教的影响也较大,道教和佛教是阴柔的文化,逃避现实是他们的共同点。在其影响下,人们向往与世无争的生活,缺乏进取和改革精神,往往“多一事不如少一事”;我国传统社会是一个以农业为主的社会,培养了人们遇事忍耐的性格,缺乏对权力监督的积极性。计划经济是“人治经济”、“官僚主义经济”,崇尚集权和个人崇拜,目前计划经济的遗毒依然存在,人们缺乏挑战权力的勇气。我国官员任命体制中“能上不能下”的思想阻碍了官员问责制度的扩展。在这种文化传统和社会背景下,审计对权力的制约可能孤掌难鸣。

  (五)问责机制缺失,司法未及时跟进,会削弱审计对权力的监督

  审计结果公告后,类似“审计风暴不了了之,条条大鱼安然无恙”的报道多次出现在媒体中,问责制度仅仅停留在安全事故问责的状态下,决策问责制度好像离人们还非常遥远。“决策失误”决不能成为国家资金白白损失的借口,一项决策失误造成的经济损失,往往数额巨大。

  所以,必须追究“失误者”的责任。“审计风暴”之后,迄今无官员主动辞职,媒体呼吁“四不放过”的呼声高涨,没有出来承担责任。审计“风暴”让我们看到了官员问责制的缺失和漏洞。在审计报告中,有不少“屡审屡犯”的例子,问责制度缺失难逃干系。

  审计机关提供了线索,司法监督应及时跟进,否则,审计制约权力前功尽弃。

  (六)审计不能触及政府的决策权在一定程度上弱化了审计对权力的监督

  作为行政机关,审计机关必须依法审计。和老百姓不同,法律不允许的审计机关做了就违法。目前,按照相关法律,我国审计机关不能对政府的决策进行评价,尤其是高层的决策。也就是说,我们总是假设政府的决策永远正确,并在此基础上监督决策的执行情况和执行效果。

  但实际上,政府的决策同样是人制定的,同样存在短期行为,决策权行使过程中同样会出现权力异化,损失更大。

  目前审计机关对决策权的监督处于“够不着”的状态,使得审计对权力的制约弱化。

  (七)人大的权力监督弱化,同样会削弱审计对权力的监督

  人大监督的积极性不够,目前一些人大代表受聘监督、应邀监督一些部门,然后由媒体宣传,为一些部门“贴金”。人大代表不是主动去代表人民利益真正实施监督,模糊了监督与被监督者的地位,使人大代表的监督效果大打折扣。一个具有高度政治文明的国家,需要的并不是政府“自觉接受人大的监督”,而是“人大主动对政府进行监督”。寄希望于政府“自觉”,这不应是人大监督的应有姿态。审计风暴后,人大的质询权、罢免权、预算监督权、特别问题调查程序并没有发挥作用。

  “审计风暴”过后,还有许多深入细致的监督工作要做。否则,“审计风暴”也会流于形式。

  注释:

  ①官本位制度也与经济发展水平有关,1998年Transparency International发布的腐败指数显示,指数最低的前20个国家,人均收入在17000美元以上,腐败最重的20个国家人均收入在4000美元以下;在获取收入的途径较少的情况下,人们希望当官,因为那样不仅可以掌握较多的社会资源,还可以获得高额的非货币性效益。(转引自娄权2004),我国人均收入较低,官本位现象严重,对权力监督的难度较大。

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